Crónicas de Hispaniola
La historia de la vivienda en la República Dominicana no puede contarse solamente como una historia de casas, paredes, techos y solares. En el documento Construcción de Viviendas en la República Dominicana, publicado en 1958 por O. Herrera Bornia, la vivienda aparece como algo más profundo: un punto de encuentro entre la política social, la expansión urbana, la organización del trabajo, la intervención del Estado, la familia, la higiene pública y el control institucional de la vida cotidiana.
El libro fue escrito en plena Era de Trujillo y lleva, de principio a fin, el sello retórico del régimen. Abundan las alabanzas al Generalísimo Rafael Leónidas Trujillo Molina y al presidente Héctor B. Trujillo Molina. Esa característica exige prudencia. La obra no debe leerse como un estudio neutral, sino como un documento oficialista que presenta la política habitacional del Estado dominicano como una realización ejemplar de previsión social. Sin embargo, precisamente por eso tiene valor: conserva datos, leyes, montos, instituciones, mecanismos de adjudicación, planes de financiamiento y cifras que permiten observar cómo el Estado dominicano de mediados del siglo XX pensaba y organizaba el problema de la vivienda.
El punto de partida del autor es amplio. Antes de entrar en el caso dominicano, Herrera Bornia sitúa el problema de la vivienda dentro de una transformación general de los países americanos. Según su exposición, la revolución industrial, la mecanización y la concentración de actividades productivas alteraron las viejas estructuras rurales y urbanas. La ciudad comenzó a crecer sin planificación suficiente, mientras la población rural se desplazaba hacia los centros urbanos atraída por el trabajo, los servicios y las oportunidades que ofrecía la vida moderna.
Ese proceso, común en América Latina, produjo un desequilibrio cada vez más evidente: las ciudades recibían más habitantes de los que podían alojar dignamente. La vivienda disponible no crecía al ritmo de la población. Además, muchas casas existentes se encontraban en mal estado, carecían de ventilación, luz, agua, servicios sanitarios o espacio suficiente. El resultado era el hacinamiento, la insalubridad y la aparición del tugurio como expresión urbana de una crisis social.
Para el autor, la vivienda era una necesidad material, pero también moral y familiar. Una casa adecuada no significaba únicamente refugio físico. Representaba estabilidad, higiene, orden doméstico, protección de la familia y posibilidad de arraigo. Por eso el problema habitacional se vinculaba con la salud pública, la seguridad social, la productividad del trabajador, la educación, el urbanismo y el bienestar nacional.
En el caso dominicano, Herrera Bornia describe la situación anterior a los programas estatales como un problema “agudo y dilatado”. Las viviendas insalubres, estrechas, mal distribuidas y pésimamente construidas eran vistas como causa o escenario de males sociales: hacinamiento, promiscuidad, deterioro moral y bajo nivel sanitario. La respuesta del régimen fue presentada como una gran campaña nacional de construcción de viviendas para familias pobres, trabajadores, maestros, alistados de las Fuerzas Armadas, empleados públicos y sectores de limitados recursos.
El núcleo de esa política fue el llamado Plan de Barrios de Mejoramiento Social. Bajo este esquema, el Estado construía barrios obreros, viviendas en solares baldíos, urbanizaciones planificadas y granjas agrícolas destinadas a trabajadores. La ejecución correspondía principalmente a la Secretaría de Estado de Salud y Previsión Social, mientras que la Administración General de Bienes Nacionales representaba al Estado en los contratos de solares y construcciones.
La ley central de ese sistema fue la Ley número 3105, del 9 de octubre de 1951, sobre barrios de mejoramiento social. Esta ley establecía que la construcción de esos barrios se realizaría en terrenos del Estado, por orden o aprobación del Poder Ejecutivo. También regulaba la venta condicional de las viviendas, los plazos de pago y la intervención de Bienes Nacionales en caso de incumplimiento contractual.
Uno de los elementos más importantes del programa era que muchas viviendas podían ser vendidas a plazos largos, con cuotas mensuales reducidas, de manera que familias de escasos ingresos pudieran adquirirlas. El documento señala que algunas casas fueron donadas a familias indigentes, mientras otras se vendieron mediante sistemas condicionados. Estas condiciones buscaban facilitar el acceso a una vivienda propia, pero también mantenían una fuerte tutela estatal sobre los beneficiarios.
Las viviendas descritas en el libro tenían características concretas. Había casas de dos dormitorios, construidas en bloques de hormigón, techadas con planchas de asbesto-cemento, con instalación eléctrica, agua corriente, servicio sanitario, lavamanos, inodoro, bañera con ducha, fregadero en la cocina, ventanas tipo salomónica y pisos de cemento pulido. También se mencionan casas de tres dormitorios, con techos de hormigón armado, pisos de mosaico, puertas interiores de madera enchapada, instalaciones eléctricas y sanitarias completas. En algunos barrios se construyeron además viviendas comerciales en las esquinas, destinadas a pequeños negocios familiares.
La vivienda no era concebida de manera aislada. El barrio debía organizar la vida de sus habitantes. El documento insiste en la ubicación de las casas, el trazado de calles y avenidas, los jardines, la limpieza, la selección moral de las familias y el ambiente de orden. Esta insistencia revela una dimensión importante de la política habitacional: la casa era también un instrumento de disciplina social. El Estado no solo construía; clasificaba, adjudicaba, vigilaba, condicionaba y regulaba.
La adjudicación de viviendas no era automática. En el Distrito Nacional, las solicitudes pasaban por una comisión integrada por funcionarios de alto nivel: el Secretario de Estado de Salud y Previsión Social, el Secretario de Estado de Industria, Comercio y Banca, el Gobernador Civil del Distrito Nacional, el Presidente de la Junta Central Directiva del Partido Dominicano, el Jefe de la Policía Nacional y el Administrador General de Bienes Nacionales. En provincias, intervenían el gobernador civil, el síndico municipal, el presidente de la Junta Municipal del Partido Dominicano, el jefe de puesto de la Policía Nacional y el médico de la Caja Dominicana de Seguros Sociales.
Ese mecanismo muestra que la vivienda social funcionaba dentro de una estructura política centralizada. El acceso a la casa pasaba por comisiones donde participaban autoridades administrativas, sanitarias, policiales y partidarias. La política habitacional tenía, por tanto, una dimensión social real, pero también una dimensión de control político.
Otro aspecto relevante fue la constitución de las propiedades como bien de familia. La Ley número 3724, del 29 de diciembre de 1953, modificó la Ley 3105 para establecer que las casas y solares vendidos o donados por el Estado en los barrios de mejoramiento social quedaban constituidos como bien de familia. Esto impedía su transferencia libre, aun después de pagadas totalmente, salvo en casos especiales autorizados por el Poder Ejecutivo: traslado necesario del propietario, enfermedad, penuria económica, situación grave o conveniencia para los fines de previsión social. Además, esas propiedades no podían ser hipotecadas ni gravadas ordinariamente y eran, en principio, inembargables.
La medida tenía un doble sentido. Por un lado, protegía el patrimonio familiar y evitaba que las viviendas subsidiadas pasaran rápidamente al mercado especulativo. Por otro lado, mantenía la propiedad bajo una tutela jurídica y política que limitaba la libertad de disposición del beneficiario. La familia recibía seguridad, pero dentro de un marco de dependencia estatal.
El documento ofrece también una cifra importante: la Secretaría de Estado de Salud y Previsión Social habría construido 2,571 viviendas, valoradas en RD$6,713,861.09, distribuidas en localidades como Ciudad Trujillo, San Cristóbal, Santiago, San José de las Matas, San Pedro de Macorís, Baní, Neiba, Montecristi, Elías Piña, Puerto Plata, Dajabón, Azua, Jimaní, Barahona, Monseñor Nouel, Matancitas, Samaná, Constanza y Pedernales. Esta distribución muestra que el programa no se limitó a la capital, aunque Ciudad Trujillo ocupó un lugar central en los planes urbanísticos del régimen.
Un capítulo especial está dedicado a las viviendas para alistados de las Fuerzas Armadas. Por la Ley número 3024, promulgada el 2 de agosto de 1951, se creó la Junta Pro Viviendas para los Alistados de las Fuerzas Armadas. Este organismo debía formar un fondo propio para adquirir solares, construir viviendas y entregarlas en uso gratuito o en propiedad definitiva a los alistados.
El fondo se nutría de una contribución anual del Estado, una contribución mensual del 5% del sueldo de los alistados, cuotas de amortización y posibles donaciones o legados. Los beneficiarios se seleccionaban mediante sorteos de turnos. Una vez construida la vivienda, el alistado la recibía en uso gratuito, quedaba liberado de la contribución mensual y empezaba a pagar una cuota fija hasta completar el valor de la casa. Según el resumen del documento, este plan había construido 578 viviendas, valoradas en RD$967,399.49.
Un esquema parecido se aplicó a los maestros. Por la Ley número 2420, del 24 de junio de 1950, se creó la Junta Pro Viviendas para los Maestros al Servicio del Estado. Su objetivo era adquirir solares, construir viviendas y entregarlas a maestros en uso gratuito o propiedad definitiva. El fondo se integraba con aportes del Estado, una contribución mensual del 2% del sueldo de los maestros, cuotas de amortización y donaciones. También se incluía a funcionarios y empleados dependientes de la Secretaría de Estado de Educación y Bellas Artes, aunque no fueran docentes.
Los maestros beneficiarios eran seleccionados por sorteo. Podían indicar la localidad y zona de preferencia, y si tenían solar propio, la Junta podía construir allí la mejora. Una vez entregada la vivienda, el maestro dejaba de pagar el 2% y comenzaba a amortizar el valor de la casa. El documento registra 313 viviendas para maestros, valoradas en RD$538,800.00, divididas entre viviendas rurales de madera y viviendas urbanas de madera y concreto.
Junto a estos planes sectoriales, el Estado utilizó instituciones bancarias para financiar la construcción privada de viviendas. El Banco de Crédito Agrícola e Industrial de la República Dominicana, fundado a fines de 1945, fue presentado como uno de los principales instrumentos crediticios. Aunque su orientación original era agrícola, pecuaria e industrial, la escasez de viviendas y el encarecimiento de materiales después de la Segunda Guerra Mundial llevaron a incluir préstamos para construcción.
El Banco otorgaba créditos hipotecarios con plazos y tasas reguladas. Según la tabla del documento, entre 1945-1946 y febrero de 1958 se habían concedido créditos para construcción de casas por un total de RD$19,360,712.23. El texto señala que, al 30 de septiembre del año en curso, las operaciones auspiciadas por el Banco alcanzaban unas 3,918 construcciones, lo que habría mejorado notablemente las condiciones de alojamiento nacional.
También se menciona al Banco de Reservas de la República Dominicana, autorizado mediante el Decreto número 9382, del 3 de octubre de 1953, a realizar operaciones de préstamos por hasta RD$4,000,000.00 para la compra de solares destinados a viviendas y otros edificios. La justificación era que el Banco podía utilizar fondos disponibles para ampliar las facilidades de financiamiento a personas de limitados recursos.
El documento recoge además un proyecto de crédito de RD$6,000,000.00 para un plan de viviendas destinado a empleados públicos. Este plan, según la prensa de la época citada por el autor, permitiría construir casas de diferentes estilos y precios, conforme a las posibilidades económicas de los empleados. Los beneficiarios podrían elegir los solares, y una firma de ingenieros se encargaría de las construcciones, financiadas mediante pagarés descontados por instituciones bancarias del Estado.
Uno de los momentos institucionales más importantes fue la creación del Instituto Nacional de la Vivienda de la República Dominicana, mediante la Ley número 4549, del 23 de septiembre de 1956. El Instituto fue concebido como organismo autónomo, con patrimonio propio y personalidad jurídica, destinado a financiar y construir viviendas económicas e higiénicas en todo el territorio nacional para personas de modestos recursos.
La ley le otorgaba recursos iniciales por RD$2,000,000.00, integrados mediante emisión de bonos al 4.5% anual, con vencimiento a treinta años. El Instituto podía conceder préstamos hipotecarios, construir viviendas, venderlas a largo plazo, emitir obligaciones, tomar préstamos, garantizar operaciones bancarias, participar en cooperativas y asegurar viviendas contra incendio, terremoto y ciclones. También contemplaba un Departamento de Estudios sobre la Vivienda, encargado de recopilar datos sobre necesidades habitacionales, ingresos familiares, costo de vida, población, migraciones, urbanización y zonificación.
Ese detalle es especialmente significativo. El documento reconoce que la política habitacional requería estadísticas, investigación social, información sobre ingresos, población y migración. Es decir, no bastaba construir casas: hacía falta conocer la estructura social del país. Sin embargo, el propio libro admite que en América Latina los datos eran fragmentarios, discontinuos y muchas veces insuficientes para una planificación rigurosa.
El Instituto Nacional de la Vivienda tuvo una evolución institucional breve. Por la Ley número 4757, del 31 de agosto de 1957, su patrimonio pasó al Banco de Crédito Agrícola e Industrial como aporte del Estado al capital de esa institución, por valor de RD$2,000,000.00. Desde entonces, las funciones, prerrogativas y deberes del Instituto fueron asumidos por dicho banco.
El documento dedica otro capítulo al llamado Plan Trujillo de Urbanización, presentado como una intervención de gran escala en zonas suburbanas de Ciudad Trujillo. El plan tenía un costo anunciado de RD$20,000,000.00 y abarcaba sectores como La Fuente, Agua Dulce, María Auxiliadora, Faría, Villa Consuelo, La Fe, La Caridad, Villas Agrícolas, Ensanchito, Barrio Obrero, Capotillo y otros. No solo incluía viviendas, sino también escuelas, hospitales, iglesias, casa curial, locales del Partido Dominicano, calles, contenes, desagües y obras complementarias.
Esta parte del documento permite ver la vivienda como pieza de una política urbanística más amplia. El régimen buscaba reorganizar sectores populares, abrir calles, sanear espacios, levantar edificios públicos y transformar áreas consideradas deficientes. La urbanización aparecía asociada al orden, la higiene y la modernización de la ciudad.
También se registra la participación de la iniciativa privada. La Compañía Anónima Tabacalera, en Santiago de los Caballeros, es presentada como ejemplo de empresa que construía viviendas económicas, higiénicas y confortables para sus empleados, siguiendo el modelo de los barrios de mejoramiento social. El costo aproximado de estas viviendas era de RD$2,750.00 a RD$2,800.00.
Otro caso privado fue la Compañía de Construcciones Ozama, C. por A., empresa dominicana que desarrollaba un amplio plan de urbanización en el Ensanche Ozama, en el sector de Villa Duarte. El área del ensanche alcanzaba 1,500,000 metros cuadrados, con avenidas de 24 metros de ancho y calles de 16 metros. El plan contemplaba solares y casas vendidas con un inicial del 10% y el resto pagadero en diez años. Se mencionan aceras, cunetas, contenes, alumbrado, agua, escuelas, teatros, áreas reservadas para parques, colegios, iglesias y otros servicios.
Un aspecto complementario, pero fundamental, fue el control de alquileres y desahucios. El libro presenta esta dependencia como una herramienta de defensa de las clases pobres frente a aumentos abusivos de alquiler y desalojos injustificados. El Decreto número 5541, de diciembre de 1948, prohibía aumentar alquileres sin autorización del Control de Alquileres de Casas y Desahucios, restringía los desalojos, regulaba las reparaciones y reedificaciones, permitía solicitudes de rebaja y establecía mecanismos de apelación.
El control de alquileres respondía a una realidad evidente: mientras el Estado impulsaba planes de construcción, una gran parte de la población seguía viviendo en casas alquiladas. La escasez de alojamiento fortalecía la posición de los propietarios, y el Estado intervino para impedir aumentos desmedidos, desalojos arbitrarios y maniobras de presión contra inquilinos. Incluso se dispuso una rebaja del 50% en alquileres de casas de Ciudad Trujillo que no tuvieran instalaciones sanitarias adecuadas para las excretas humanas, salvo en zonas donde no existiera servicio de agua.
El resumen general del documento presenta una cifra global de gran importancia: 8,160 unidades de vivienda y un valor total de RD$60,984,979.86, sumando planes ejecutados, programas crediticios, proyectos en ejecución y recursos institucionales. Ese total incluía los barrios de mejoramiento social, viviendas para Fuerzas Armadas, viviendas para maestros, créditos del Banco de Crédito Agrícola e Industrial, créditos del Banco de Reservas, el plan para empleados públicos, viviendas del Ensanche Presidente Machado, recursos iniciales del Instituto Nacional de la Vivienda y el Plan Trujillo de Urbanización.
La cifra debe leerse con cuidado. No todo el monto correspondía necesariamente a viviendas ya terminadas. El propio resumen mezcla unidades construidas, planes crediticios, proyectos anunciados, recursos iniciales y obras en ejecución. Aun así, el cuadro permite observar la magnitud del esfuerzo estatal y financiero que el régimen quería presentar como política nacional de vivienda.
En sus conceptos finales, Herrera Bornia afirma que el país había experimentado un crecimiento urbano extraordinario. Las fábricas, factorías, servicios y el embellecimiento de las ciudades atraían población desde el campo hacia los centros urbanos. Por eso, decía, era necesario ubicar los nuevos poblados de forma confortable para evitar la reaparición de tugurios, hacinamiento e insalubridad. La solución, según la lógica del documento, consistía en combinar construcción de barrios, financiamiento, legislación social, control de alquileres y mejoramiento de la vida rural.
La lectura histórica de este documento permite extraer varias conclusiones. La primera es que la vivienda se convirtió, en la República Dominicana de los años cincuenta, en un asunto de Estado. No era vista como un problema privado que cada familia debía resolver sola, sino como una cuestión social, sanitaria, económica y política.
La segunda es que la política habitacional tuvo un carácter integral. Incluía construcción directa, crédito hipotecario, venta condicional, exenciones fiscales, protección del bien de familia, control de alquileres, regulación de desahucios, urbanización de barrios, participación de bancos estatales y estímulo a empresas privadas.
La tercera es que esta política estuvo profundamente centralizada. El Poder Ejecutivo intervenía en la aprobación, adjudicación, transferencia, rescisión y autorización de muchas operaciones. Las comisiones de selección incluían autoridades políticas, policiales y partidarias. La vivienda social se entregaba dentro de una estructura donde el beneficio material reforzaba la dependencia política.
La cuarta es que el documento revela la modernización autoritaria del período. Hubo construcción, planificación, financiamiento, legislación y preocupación por higiene y urbanismo. Pero todo ello aparece presentado bajo un lenguaje de exaltación personalista, donde las instituciones se subordinan a la figura del gobernante y la política social se convierte también en instrumento de legitimación del régimen.
Por último, el libro muestra que la vivienda fue uno de los grandes frentes de transformación de la sociedad dominicana de mediados del siglo XX. Las casas construidas, los barrios trazados, los solares financiados, los alquileres regulados y las instituciones creadas formaron parte de una nueva relación entre Estado, familia y ciudad. En ese proceso se mezclaron aspiraciones legítimas de bienestar social, necesidades reales de la población, propaganda oficial, control político y una visión disciplinaria de la modernidad urbana.
Por eso Construcción de Viviendas en la República Dominicana debe ser leído con doble atención. Como fuente oficialista, exige distancia crítica. Como registro documental, ofrece una ventana valiosa para comprender cómo el Estado dominicano de los años cincuenta quiso organizar el acceso a la vivienda, ordenar el crecimiento de las ciudades y convertir el hogar propio en símbolo de estabilidad, progreso y obediencia social.
Bibliografía
Herrera Bornia, O. Construcción de Viviendas en la República Dominicana. Ciudad Trujillo, República Dominicana: Editora del Caribe, C. por A., 1958.
